Artículo científico: El Diseño y la Efectividad de la Política Pública: Los programas agropecuarios y las
poblaciones objetivo en Pichincha, Ecuador
Publicación Semestral. Vol. 2, No. 1, enero-junio 2023, Ecuador (p. 28-47)
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Publicación Semestral. Vol. 2, No. 1, enero-junio 2023, Ecuador (p. 28-47). Edición continua
EL DISEÑO Y LA EFECTIVIDAD DE LA POLÍTICA PÚBLICA: LOS
PROGRAMAS AGROPECUARIOS Y LAS POBLACIONES OBJETIVO EN
PICHINCHA, ECUADOR
Leybi Lema1, Paúl Cisneros2*
1 Ministerio de Agricultura del Ecuador.
2 Escuela de Gobierno y Administración Pública, Instituto de Altos Estudios Nacionales, Ecuador.
*Dirección para correspondencia: paul.cisneros@iaen.edu.ec
Fecha de Recepción: 10-11-2022 Fecha de Aceptación: 12-12-2022 Fecha de Publicación: 31-01-2023
Resumen
La efectividad de la política pública depende en gran medida de una definición precisa de las poblaciones objetivo
sobre las que se realizan intervenciones para manejar los problemas públicos. Cuando estas definiciones no se
realizan de manera precisa, los programas públicos pueden mal utilizar recursos y excluir a quienes más necesitan
de las intervenciones. En el sector agrícola del Ecuador se han detectado grandes dificultades para que los
programas sean adoptados y logren ser efectivos. Si bien se han ensayado varias explicaciones, no se ha tomado
en cuenta aspectos del diseño de las políticas como parte de esa explicación. El argumento que se presenta en este
artículo es que parte de los problemas de los programas públicos se deben a que las características de las
poblaciones objetivo no han sido correctamente tomadas en cuenta para diseñar las intervenciones actuales. El
presente artículo presenta una tipología de las organizaciones agropecuarias en la provincia de Pichincha que fue
luego comparada con las poblaciones objetivos de los programas ejecutados por el Ministerio de Agricultura y
Ganadería del Ecuador. Para el efecto, se utilizó una encuesta estructurada con representantes de las
organizaciones agropecuarias desde la que se elaboró una tipología mediante un análisis de conglomerados y el
método de clúster jerárquico. Se identificaron tres clústeres que se diferencian en cuanto al grado de organización
productiva y de gestión organizativa. Al comparar las características de estos clústeres con las poblaciones
objetivo identificadas en los programas del MAG, se concluye que existen grandes divergencias entre las
organizaciones que reciben los servicios y aquellas imaginadas por los diseñadores de los programas. De tal
manera, se recomienda que el MAG fortalezca su estrategia de diseño de políticas públicas mediante la adopción
de herramientas como las empleadas en este estudio que podrían ser automatizadas siempre y cuando el MAG
invierta o procure recursos para cerrar las brechas tecnológicas que existen y que son diferentes para cada cluster.
Palabras Clave: Políticas públicas, poblaciones objetivo, agricultura, ganadería, Ecuador.
IDs Orcid:
Leybi Lema: https://orcig.org/0000-0003-2055-2673
Paúl Cisneros : https://orcig.org/0000-0003-0562-283X
Lema L., Cisneros P.
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POLICY DESIGN AND EFFECTIVENESS: A STUDY OF AGRICULTURAL AND
LIVESTOCK PROGRAMS AND TARGET POPULATIONS IN PICHINCHA,
ECUADOR.
Abstract
The effectiveness of public policy depends to a large extent on a precise definition of the target populations on
which interventions are made to manage public problems. When these definitions are not made precisely, public
programs may misuse resources and exclude those who most need the interventions. In Ecuador's agricultural
sector, great difficulties have been detected in the adoption and effectiveness of programs. Although several
explanations have been tested, aspects of policy design have not been taken into account as part of this explanation.
The argument presented in this article is that part of the problems of public programs are due to the fact that the
characteristics of the target populations have not been properly taken into account in the design of current
interventions. This article presents a typology of agricultural organizations in the province of Pichincha, which
was then compared with the target populations of the programs implemented by the Ministry of Agriculture and
Livestock of Ecuador. For this purpose, a structured survey was used with representatives of the agricultural
organizations from which a typology was elaborated through a cluster analysis and the hierarchical cluster method.
Three clusters were identified that differ in terms of the degree of productive organization and organizational
management. When comparing the characteristics of these clusters with the target populations identified in the
MAG programs, it is concluded that there are great divergences between the organizations that receive the services
and those imagined by the program designers. Thus, it is recommended that the MAG strengthen its public policy
design strategy by adopting tools such as those used in this study that could be automated as long as the MAG
invests or procures resources to close the technological gaps that exist and that are different for each cluster.
Keywords: Public policy, target populations, agriculture, livestock, Ecuador.
Revista Recursos Naturales Producción y Sostenibilidad
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1. INTRODUCCIÓN
La efectividad de la política pública depende en gran medida de una definición precisa de las
poblaciones objetivo sobre las que se realizan intervenciones para manejar los problemas
públicos. Cuando estas definiciones no se realizan de manera precisa, los programas públicos
pueden mal utilizar recursos, excluir a quienes más necesitan de las intervenciones o dejar
partes importantes de los problemas desatendidos (Ingram y Schneider, 1991; Schneider e
Ingram, 1993). En el sector agrícola del Ecuador se han detectado grandes dificultades para
que los programas sean adoptados y logren ser efectivos. Si bien se han ensayado varias
explicaciones relacionadas al tamaño de las explotaciones agrícolas que no permiten generar
márgenes para afrontar riesgos e innovar, al bajo nivel educativo, a la falta de acceso al crédito,
entre otros, no se ha tomado en cuenta aspectos del diseño de las políticas como parte de esa
explicación. El argumento que se presenta en este artículo es que parte de los problemas de los
programas públicos, se deben a que las características de las poblaciones objetivo no son
correctamente tomadas en cuenta para diseñar las intervenciones actuales (Álvarez & Cruz,
2020).
Por otro lado, se conoce que las políticas públicas en el sector agrícola del Ecuador de las
últimas décadas han mantenido un sesgo hacia el apoyo al sector comercial, sobre todo aquel
orientado a la exportación, descuidando a los agricultores de pequeña escala y marginales. Esto
corresponde a la influencia que el sector exportador tiene en la política sectorial, afianzado por
la orientación hacia la estabilización de los años 1990 (Lefeber, 2000) y la presión de la
demanda internacional desde inicios finales del siglo XX (Robinson, 2008).
Sin embargo, si la lección de las últimas décadas es que es necesario diseñar políticas para
todos los segmentos de productores, entonces es indispensable empezar por conocer cómo es
que estos productores se organizan para recibir los beneficios de la política pública. Las
organizaciones de productores son las bandas de transmisión hacia los productores individuales
y sus familias, por lo que deben ser pieza fundamental del diseño de políticas, sea que éstas
apunten a reforzar el sector comercial o no (Gonzáles & Fernández, 2020). La pregunta que
guía esta investigación es ¿en qué medida los diseños de los programas públicos agropecuarios
ejecutados en el Ecuador tienen una correspondencia con las características de la población
rural a la que atienden? Para responder a esta pregunta, en primer lugar, se realiza una
Lema L., Cisneros P.
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caracterización de las organizaciones agropecuarias registradas en la provincia de Pichincha y
se comparan sus características con aquellas de las poblaciones objetivo definidas en varios
programas de apoyo al sector agropecuario. La primera sección del artículo presenta las
variables utilizadas para caracterizar a las organizaciones agropecuarias. La segunda presenta
la metodología y muestra cómo se elaboró la tipología de las organizaciones agropecuarias. En
la sección tercera se presentan y discuten los resultados de la caracterización. En la sección
quinta se presentan las conclusiones y algunas recomendaciones para la política pública (Jover
& González, 2022).
1.1 La caracterización de las organizaciones agropecuarias
Collier, LaPorte y Seawright (2012, p. 217) señalan que las tipologías “definidas como sistemas
organizados de tipos, son una herramienta analítica bien establecida en las ciencias sociales”
que permiten “formar y refinar conceptos, extraer dimensiones subyacentes, crear categorías
para clasificación, medición y ordenar casos”. La tipología es el resultado de un análisis y de
un razonamiento previo en base a observaciones de campo y entrevistas con los agricultores,
cuyo objetivo es formar grupos de productores homogéneos, sobre la base de criterios
cualitativos que tengan sentido, en el cual se establezcan diferencias claras entre unos y otros,
(Apollin y Eberhart, 1999). Complementariamente, Escobar y Berdegué (1990, p. 254) indican
que un trabajo de tipificación, ordena la diversidad y facilita la visualización, análisis y
comprensión de la agricultura campesina existente en una zona determinada, en donde la
tipología, es una forma de conceptualizar esta realidad. Además, ofrece una clara ventaja sobre
una apreciación puramente cualitativa de la realidad, “al agrupar y ordenar a la agricultura
campesina dependiendo de su realidad y necesidades existentes en grupos focalizados
definidos”.
Según Tobar (2010), indica que las organizaciones agropecuarias son “entes vivos, concretos
y creativos; integradas por individuos que: se comunican, interactúan, estructuran y/o
desestructuran en procesos organizacionales, desarrollan y perfeccionan sus capacidades”;
organizaciones que basan su accionar en procura de sus metas comunes. Además, afirma sobre
la tipificación de las organizaciones agropecuarias que es “la descripción de las características
primordiales y las múltiples interrelaciones”, por ejemplo: la forma de administración, la forma
de organización, la cohesión interna y las formas de articulación con el entorno (co-
construcción y co-creación de estrategias y acciones comunes).
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Vargas y Sánchez (2014, p. 26) indican que en el sector rural del Ecuador predominan los
pequeños emprendimientos agrícolas y de agricultura familiar campesina, acción que muchas
veces no genera acción colectiva. Por esto, “se ha estimulado la organización de los
productores, creando estructuras asociativas que les permitan tener mayor acceso a los recursos
institucionales y a los mercados”; cuyo propósito es trabajar conjuntamente para afrontar los
retos de mantener y fortalecer la producción agropecuaria (Vargas, 2015).
Schmalz, Ludwig y Webster (2018, p. 119-120) enfatizan que el poder asociativo no se basa
únicamente en el número de miembros que tiene una organización, sino que existen cuatro
factores de importancia crucial que diferencian a las organizaciones agropecuarias: sus recursos
de infraestructura, la eficiencia y el fortalecimiento organizacional, la participación de los
miembros y su grado de cohesión interna (CEPAL, 2007).
Además, Orozco et al. (2012) muestran que existen elementos para caracterizar a las
organizaciones agropecuarias, los cuales se fundamentan en la “forma de organización,
capacidad de gestión, producción y mercado”. Según Lema y Cisneros (2022)., indica que para
fortalecer las capacidades de los dirigentes de una organización se debe fomentar las
capacidades para: proponer alternativas prospectivas, manejar métodos y técnicas de gestión
de la organización, comunicarse con los asociados e instituciones del entorno, ganar
legitimidad (López & Rodríguez, 2022).
Contreras et al. (2014) distinguen dos tipos de eficiencia: eficiencia técnica, la cual se expresa
en términos de outputs como de inputs, enfocándose en las cantidades y no en los valores; y la
eficiencia asignativa, la que busca que la unidad productiva utilice una combinación de los
inputs con el mínimo costo.
En conclusión, las características de las organizaciones agropecuarias se encuentran
distribuidas en dos tipos de gestiones, la primera es la Gestión Organizativa, que agrupa al:
fortalecimiento organizacional, cohesión interna, eficiencia organizacional, participación de
los miembros y recursos de infraestructura (Rodríguez & Targ 2015). La Gestión Productiva
es la segunda, la cual asocia a variables como: propiedad de la tierra, tipos de cultivos, sistema
de crianza animal, y mano de obra; elementos que permiten identificar las fortalezas y
debilidades que tienen las organizaciones para el logro de sus objetivos en común.
Lema L., Cisneros P.
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2. METODOLOGÍA
2.1 Área de estudio
La presente investigación se desarrolló en la provincia de Pichincha con fundamento en que el
MAG utiliza a esta provincia como piloto para la ejecución de los programas/proyectos y su
posterior réplica en las otras provincias del país.
2.2 Muestra
Según el reporte del Registro Nacional Agropecuario -RNA (abril, 2021)- del Ministerio de
Agricultura y Ganadería, en la provincia de Pichincha existen 176 organizaciones registradas,
de las cuales, 62 se dedican a actividades agropecuarias; mientras que las otras, tienen fines de
prestación de servicios, actividades gremiales, cámaras de comercios, entre otras. De las 62
organizaciones se realizó un muestreo con un nivel de confianza del 99%, de acuerdo a la
ecuación 1, siendo el tamaño de la muestra de 46 organizaciones.
Ecuación 1. Cálculo de la muestra, tomado de Aguilar, 2005.
𝑛 = 𝑁𝑍2 𝑝𝑞
𝑑2(𝑁 − 1)+ 𝑍2 𝑝𝑞
donde:
n = tamaño de la muestra.
N = tamaño de la población.
Z = valor de Z crítico, calculado en las tablas del área de la curva normal o confianza.
p = proporción aproximada del fenómeno en estudio en la población de referencia.
q = proporción de la población de referencia que no presenta el fenómeno en estudio (1-p).
d = nivel de precisión absoluta. Referido a la amplitud del intervalo de confianza deseado en
la determinación del valor promedio de la variable en estudio.
2.3 Encuesta
Para aplicar la encuesta se realizó un muestreo aleatorio desde el 25 de abril hasta el 05 de
mayo de 2021. El total de representantes de organizaciones encuestadas fue de 46; 26 de
manera telemática y 20 presencial.
La estructura de la encuesta diseñada para caracterizar a las organizaciones agropecuarias
consta de 5 secciones como se muestra en el Anexo 1. Para validar la encuesta, se realizó cinco
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encuestas piloto con representantes de organizaciones agropecuarias con la finalidad de evaluar
y/o probar si la encuesta a aplicar cumple con las siguientes características: es entendible para
los productores, tiene coherencia con las variables a investigar y es de relevancia para el
encuestado y encuestador. Luego de la validación se hicieron ajustes menores al diseño
original, sobre todo para mejorar el tiempo de implementación y reducir la redundancia.
2.4 Medición de variable
Se estudiaron 10 variables cualitativas, enmarcadas en tres categorías: 1. Gestión Organizativa:
fortalecimiento organizacional, cohesión interna, eficiencia organizacional, participación de
los miembros, recursos de infraestructura. 2. Gestión Productiva: propiedad de la tierra, tipos
de cultivos, sistema de crianza, mano de obra. 3. Presencia institucional: percepción de la
efectividad de los programas por parte de las organizaciones agropecuarias. Se empleó la escala
de Likert (de 5 puntos) y la nominal para medir las variables, tal como se muestra en el Anexo
2.
Al existir un gran número de variables cualitativas en la categoría gestión organizativa, se optó
por realizar una correlación de variables y disminuir su número para el análisis de clusters. Al
tratarse de variables cualitativas categóricas se utilizó la prueba o chi-cuadrado (Quevedo
Ricardi, 2011, p. 1) mediante el uso del Software RStudio, PBC versión 1.3.1093, obteniendo
10 casos de alta correlación, así el número de variables se redujo de 14 a 9.
2.5 Análisis de Conglomerados
Se utilizó estas variables para tipificar las organizaciones mediante un análisis de
conglomerados, técnica estadística que “agrupa a individuos o variables y genera tipologías”
(Balzarini et al. 2015, p. 9); para ello se utilizó el Software SPSS V.26. El método utilizado fue
el clúster jerárquico, debido a que permite determinar el número de conglomerados óptimos
que existe en los datos y el contenido de estos (Lema y Cisneros, 2023). Como método de
agrupación se utilizó el método de Ward (la distancia, es la distancia de todos los
conglomerados al promedio general de la muestra) para minimizar la varianza intragrupal y
maximizar la homogeneidad dentro de los grupos; para definir la medida correcta en SPSS se
utilizó la distancia euclídea al cuadrado, debido a que aumenta la importancia de las grandes
distancias y debilita a las pequeñas. Para estandarizar la transformación de valores se
Lema L., Cisneros P.
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seleccionó puntuaciones Z, en virtud de que las variables utilizadas tienen diferente escala de
medición.
Este análisis permitió clasificar a las organizaciones en grupos homogéneos, los cuales fueron
posteriormente tipificados y caracterizados con base en la utilización de tablas de contingencia
de los clústeres con las medidas de las variables utilizadas en el análisis. Para identificar el
número de clústeres, se procedió a trazar una línea vertical en el dendrograma, “considerando
la menor distancia existente entre todas las organizaciones, pues, mientras más corta sea la
distancia, los conglomerados serán más homogéneos, caso contrario, si las distancias son
grandes, los conglomerados resultan heterogéneos, es decir, disímiles” (De la Fuente, 2008, p.
13). Cabe indicar que la identificación del número de clústeres es subjetiva, sin embargo, si la
selección es pequeña, los clústeres resultantes son heterogéneos, mientras que, si es grande, la
interpretación y caracterización de los mismos suele ser complicada. Razón por la cual, se
decidió trazar esta línea vertical en la distancia 17.0; puesto que es en donde las líneas
horizontales son más largas y permite visualizar claramente que el conjunto de objetos se divide
en tres clústeres. Finalmente, se contrastó cualitativamente la percepción sobre la efectividad
de los programas con las características identificadas en cada clúster.
3. RESULTADOS Y DISCUSIÓN
En el sector agropecuario del Ecuador los productores se encuentran asociados de manera
colectiva en organizaciones, siendo un objetivo estratégico del Ministerio de Agricultura y
Ganadería (2020, p. 121) el “fortalecer la cooperación asociativa para una producción
sostenible y el comercio justo de los productos agropecuarios”. Además, un objetivo
estratégico institucional del Ministerio de Agricultura y Ganadería (2020, p. 152) es promover
y desarrollar la infraestructura necesaria para “incrementar la productividad, el comercio, la
competitividad y la calidad de la producción rural, considerando las ventajas competitivas y
comparativas territoriales”.
Las organizaciones estudiadas en este artículo se encuentran en 5 cantones de la provincia de
Pichincha, distribuidas de la siguiente manera: el 41% en el cantón Quito, el 24% en Cayambe,
el 17% en Mejía, el 13% en Pedro Moncayo, el 4% en Puerto Quito. Así mismo, se determinó
que existe un total de 3.358 socios en las 46 organizaciones encuestadas; de los cuales, el 56%
son hombres y el 44% son mujeres. De este mismo número, el 79% se auto identifican como
mestizos y el 21% son indígenas.
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En cuanto al nivel de escolaridad de los socios de las organizaciones encuestadas, el 50% tiene
primaria completa, el 19% tienen secundaria completa, el 11% no tienen ninguna instrucción
educativa; el 9% tienen primaria incompleta, 7% cuentan con un título de tercer nivel, el 4%
tienen secundaria incompleta y tan solo el 1% tienen tercer nivel incompleto.
3.1 Los tipos de organizaciones
El análisis de conglomerados permitió obtener tres tipos/grupos de organizaciones
homogéneas; donde la línea vertical de color rojo, ilustra la distancia a la cual se conformaron
los clústeres, como se muestra en la Figura 1:
Figura 1. Dendrograma de agrupamiento de las organizaciones agropecuarias.
Fuente: Lema (2012)
Lema L., Cisneros P.
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El 26.1% (12) de las organizaciones agropecuarias conforman el clúster 1, el 54.3% (25) el clúster 2,
mientras que el 16.6% (9) el clúster 3. Para facilitar la caracterización y tipificación de los
clústeres, se generó una tabla de frecuencia de participación de las organizaciones por categoría
en cada clúster para todas las variables; lo cual, muestra el número y el porcentaje de los casos
de cada valor observado acorde a la tabla 1.
Tabla 1. Participación de las organizaciones por categoría de cada clúster
Variables
Categorías
Clúster
1
2
3
Fortalecimiento
organizacional
Nunca
25.0%
48.0%
0.0%
Muy pocas veces
25.0%
16.0%
11.1%
Algunas veces
41.7%
8.0%
66.7%
Casi siempre
0.0%
16.0%
0.0%
Siempre
8.3%
12.0%
22.2%
Muy baja o nula
8.3%
0.0%
0.0%
Baja
16.7%
8.0%
11.1%
Media
66.7%
28.0%
66.7%
Alta
8.3%
56.0%
22.2%
Muy alta
0.0%
8.0%
0.0%
Muy baja o nula
16.7%
0.0%
0.0%
Baja
8.3%
4.0%
0.0%
Media
58.3%
36.0%
66.7%
Alta
16.7%
48.0%
33.3%
Muy alta
0.0%
12.0%
0.0%
Nunca
8.3%
8.0%
0.0%
Muy pocas veces
0.0%
4.0%
0.0%
Algunas veces
0.0%
4.0%
0.0%
Casi siempre
25.0%
8.0%
0.0%
Siempre
66.7%
76.0%
100.0%
Nunca
8.3%
0.0%
0.0%
Muy pocas veces
8.3%
0.0%
0.0%
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GESTIÓN
ORGANIZATIVA
Algunas veces
8.3%
4.0%
0.0%
Casi siempre
16.7%
12.0%
55.6%
Siempre
58.3%
84.0%
44.4%
Cohesión interna
Nunca
25.0%
36.0%
0.0%
Muy pocas veces
16.7%
20.0%
0.0%
Algunas veces
16.7%
12.0%
22.2%
Casi siempre
33.3%
16.0%
55.6%
Siempre
8.3%
16.0%
22.2%
Muy baja o nula
0.0%
4.0%
0.0%
Baja
25.0%
8.0%
0.0%
Media
50.0%
28.0%
66.7%
Alta
25.0%
44.0%
33.3%
Muy alta
0.0%
16.0%
0.0%
Eficiencia
organizacional
Nunca
8.3%
28.0%
11.1%
Muy pocas veces
16.7%
16.0%
0.0%
Algunas veces
58.3%
20.0%
55.6%
Casi siempre
16.7%
36.0%
33.3%
Siempre
0.0%
0.0%
0.0%
Participación de
los miembros
Mujeres adultas
58.3%
76.0%
100.0%
Hombres adultos
75.0%
68.0%
100.0%
Adultos mayores
16.7%
0.0%
0.0%
Recursos de
infraestructura
Casa Comunal
66.7%
32.0%
100.0%
Sala de ordeño
25.0%
0.0%
11.1%
Centro de acopio de leche
25.0%
28.0%
0.0%
Centro de almacenamiento de productos agrícolas
8.3%
4.0%
0.0%
Maquinaria agrícola
41.7%
8.0%
0.0%
Riego tecnificado
16.7%
4.0%
77.8%
Invernadero/os
0.0%
0.0%
33.3%
Terrenos propios
91.7%
76.0%
100.0%
Lema L., Cisneros P.
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GESTIÓN
PRODUCTIVA
Propiedad de la
tierra
Terrenos arrendados
8.3%
40.0%
0.0%
Terrenos al partir
8.3%
8.0%
0.0%
Tipos de cultivos
Maíz
83.3%
8.0%
44.4%
Cereales
75.0%
8.0%
0.0%
Hortalizas
33.3%
28.0%
100.0%
Papas
58.3%
16.0%
66.7%
Frutales
33.3%
24.0%
44.4%
Café
0.0%
4.0%
0.0%
Cacao
0.0%
8.0%
0.0%
Granos
50.0%
4.0%
0.0%
Pastos
8.3%
16.0%
66.7%
Sistema de crianza
animal
Bovino
83.3%
52.0%
88.9%
Ovinos
41.7%
0.0%
22.2%
Especies menores
33.3%
12.0%
88.9%
Avícolas
25.0%
4.0%
0.0%
Apícolas
0.0%
16.0%
0.0%
Porcinos
16.7%
8.0%
0.0%
Mano de obra
Asociativa
83.3%
92.0%
100.0%
Contratada
16.7%
8.0%
0.0%
A continuación, se detallan las características más notables que identifican a los tres clústeres
de las organizaciones agropecuarias:
En el clúster 1, las organizaciones cuentan con un nivel medio de gestión organizativa y medio
alto de gestión productiva. En general, tienen un nivel de fortalecimiento, cohesión interna y
eficiencia organizacional medio. Destacan los niveles bajos de administración y eficiencia, la
poca inclusión y los niveles medio altos de comunicación, respeto a las normas, tradiciones y
confianza. De ellas participan mujeres, hombres adultos y adultos mayores, para producir
cultivos de ciclo corto, utilizando maquinarias agrícolas para sus labores de campo en terrenos
propios con una mayoría de mano de obra asociativa.
En el clúster 2, las organizaciones cuentan con un nivel medio de gestión organizativa y medio
alto de gestión productiva. Destacan los niveles medio-altos de administración y eficiencia,
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inclusión, comunicación, respeto a las normas tradiciones y confianza. De estas organizaciones
participan mujeres y hombres adultos para producir cultivos de ciclo corto y perennes; el
sistema de crianza animal que predomina es el ganado bovino, lo que indica que son
organizaciones ganaderas en su mayoría. En este grupo se determinó la falta de infraestructura,
ya que solamente poseen, pero en bajos porcentajes: casa comunal, centros de acopio de leche
y maquinaria; donde la propiedad de la tierra es propia, arrendada y al partir.
Finalmente, en el clúster 3, las organizaciones cuentan con un nivel medio-alto de gestión
organizativa y alto de gestión productiva. Destacan los niveles altos de consenso e inclusión y
medio-alto de capacidad administrativa y comunicación. Las organizaciones que conforman
este clúster cuentan con casa comunal, en un alto porcentaje tienen riego parcelario, ya que
cuentan con terrenos propios para su tecnificación, producción y crianza de animales
domésticos. Hay que manifestar que estas organizaciones al tener riego, terrenos propios y el
trabajo asociativo se dedican a actividades pecuarias, a la crianza de bovinos y de especies
menores.
3.2 Los programas del MAG y sus poblaciones objetivo
En el período 2017-2021, el MAG ejecutó diferentes programas y proyectos dentro de la
provincia de Pichincha, mismos que se describen en la Tabla 2:
Tabla 2. Programas y proyectos del MAG como política agropecuaria ecuatoriana periodo
2017-2021
Nombre del programa, proyecto
Propósito del proyecto
Población objetivo
Acceso a Tierras de los Productores
Familiares y Legalización Masiva en el
Territorio Ecuatoriano
Incrementar el acceso, la
democratización y la desconcentración
de los factores de producción a los
productores campesinos excluidos
históricamente de los beneficios para el
desarrollo productivo agropecuario,
acuícola y pesquero.
Corresponden a la población de la zona rural,
jefes de familia, con un nivel de educación
primaria y sus ingresos provenientes de
actividades agropecuarias, además agrupados
en familias de productores sin tierra, de
minifundistas y productores familiares, tanto de
mujeres como varones.
Proyecto Nacional de Semillas para
Agrocadenas Estratégicas
Incrementar la productividad
agropecuaria, forestal, acuícola y
pesquera de acuerdo con un
reordenamiento integral del sector.
Pequeños y medianos productores y sus
familias mediante la dotación de paquetes
tecnológicos subsidiados, que contienen
Lema L., Cisneros P.
41
semillas certificadas, fertilizantes, agro
insumos, asistencia técnica y seguro agrícola.
Proyecto Nacional de Ganadería
Sostenible
Incrementar el estatus sanitario, la
inocuidad, la investigación científica y
tecnológica en la producción primaria
del sector agropecuario, acuícola y
pesquero
Influirá directamente en la producción rural,
dedicada a la producción pecuaria, la misma
que se encuentra dispersa en todo el territorio
nacional. Considerando que existen 320.279
unidades de producción pecuaria, que
representan 1.441.225 directos e indirectos
Proyecto Agroseguro para Pequeños y
Medianos Productores y Pescadores
Artesanales del Ecuador
Incrementar el acceso, la
democratización y la desconcentración
de los factores de producción a los
productores campesinos excluidos
históricamente de los beneficios para el
desarrollo productivo agropecuario,
acuícola y pesquero.
Pequeños y medianos productores
agropecuarios y pescadores artesanales del
Ecuador, que les permita contratar pólizas de
protección contra pérdidas de sus
producciones, ocasionadas fundamentalmente
por eventos climáticos y biológicos o daños
físicos.
Proyecto de Reactivación del Café y
Cacao Nacional Fino de Aroma
Incrementar la productividad
agropecuaria, forestal, acuícola y
pesquera de acuerdo con un
reordenamiento integral del sector.
Regiones con potenciales cafetalero y
cacaotero, que cuentan con estructuras
asociativas, con capacidad de impulsar la
gestión técnica, productiva y comercial y de
generar la sostenibilidad y sustentabilidad de la
inversión en estos sectores.
Proyecto Nacional de Innovación
Tecnológica Participativa y
Productividad Agrícola
Incrementar la productividad
agropecuaria, forestal, acuícola y
pesquera de acuerdo con un
reordenamiento integral del sector.
Son los productores/as del sector rural, ya sea
persona natural o jurídica; cuyo interés es
incrementar su producción mediante la
transferencia de tecnologías, asistencia técnica,
capacitación, prácticas innovativas y
mejoramiento de cadenas de valor.
Implantación del Proceso de Reforma
Institucional del MAGAP
Fortalecer los sistemas agropecuarios y
forestales (con fines comerciales) a
través de la asistencia técnica,
innovación, generación de información,
tecnificación, implementación de
incentivos agropecuarios, para fomentar
la inserción de los productos del sector
en los mercados nacionales e
internacionales.
Clientes internos del MAGAP y los actores de
la cadena multisectorial agropecuaria del País.
Fomento a la Producción Agrícola a
través de la Implementación de
Sistemas de Uso y Aprovechamiento
del Recurso Hídrico para el Desarrollo
Rural y la Soberanía Alimentaria
Incrementar el acceso, la
democratización y la redistribución de
los factores de la producción y la
tecnificación agropecuaria,
promoviendo además el uso eficiente del
recurso suelo a fin de garantizar la
soberanía alimentaria.
Tiene incidencia nacional y busca incrementar
la producción en un 22% y mejorar la eficiencia
del manejo de agua a nivel de parcela.
Nota. Datos tomados de Lema (2022)
Revista Recursos Naturales Producción y Sostenibilidad
Artículo científico: El Diseño y la Efectividad de la Política Pública: Los programas agropecuarios y las
poblaciones objetivo en Pichincha, Ecuador
Publicación Semestral. Vol. 2, No. 1, enero-junio 2023, Ecuador (p. 28-47)
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A partir de una revisión de los documentos oficiales de cada programa, se puede constatar que
las definiciones de las poblaciones objetivo de los programas son genéricas (ver Tabla 3), pues
no identifican de manera precisa las características de las organizaciones con las que trabajan.
En el nivel operativo tampoco se ofrecen definiciones precisas que guíen las intervenciones
para considerar las características específicas de las organizaciones y que se puedan realizar
ajustes de la política pública de manera que se incremente su efectividad.
Existen diferencias de percepción en los representantes de las organizaciones sobre la
efectividad de los programas. El Proyecto Nacional de Innovación Tecnológica Participativa y
Productividad Agrícola (PITPPA), cuya finalidad es brindar asesoramiento y capacitación
técnica, recibió una calificación como bueno en un 46% de aceptación y otras (13%) lo califican
como excelente. Por su parte, el Proyecto Nacional de Ganadería Sostenible con un 26% de
aceptación y lo califican como bueno, y 2% como excelente.
Otro de los proyectos que ejecuta el MAG es el Proyecto Nacional de Semillas para
Agrocadenas Estratégicas y el Programa Fomento a la Producción Agrícola a través de la
Implementación de Sistemas de Uso y Aprovechamiento del Recurso Hídrico para el
Desarrollo Rural y la Soberanía Alimentaria, mismos que son calificados como buenos en un
17% y tan solo en un 2%, respectivamente.
Con relación al Proyecto Agroseguro para Pequeños y Medianos Productores y Pescadores
Artesanales del Ecuador, el 13% de las organizaciones lo califica como bueno y el 2% como
excelente; así mismo, el Proyecto de Reactivación del Café y Cacao Nacional Fino de Aroma,
tiene una aceptación del 9% (bueno) y el Programa de Acceso a Tierras de los Productores
Familiares y Legalización Masiva en el Territorio Ecuatoriano lo califican como bueno 7% y
como excelente 4%.
Estos resultados pueden interpretarse tomando en cuenta las características de cada uno de los
clústeres.
Al analizar la política agropecuaria del MAG, se determinó que los programas que han
beneficiado a las organizaciones del cluster 1 son: agroseguro, legalización de tierras, café y
cacao, ganadería, innovación tecnológica, semillas e irrigación parcelaria. El programa de
mayor cobertura e intervención es el de Innovación Tecnológica Participativa y Productividad
Lema L., Cisneros P.
43
Agrícola – PITPPA, cuya población objetivo son los “productores/as del sector rural, mediante
la transferencia de tecnologías, asistencia técnica, capacitación, prácticas innovativas y
mejoramiento de cadenas de valor”, donde según versión de los productores este proyecto ha
intervenido con capacitaciones y asistencias técnicas, faltando el cumplimiento de ciertos
servicios para el cual fue creado (transferencia de tecnologías, prácticas innovativas y
mejoramiento de cadenas de valor). Por lo tanto, no existe un programa/proyecto que acoja la
características y necesidades de este grupo de organizaciones, sobre todo que considere que la
población de este clúster refleja la tendencia marcada en el país al envejecimiento de la
población dedicada a las actividades agropecuarias, por lo que sus necesidades son
diferenciadas.
En comparación con la actual política agropecuaria del MAG y las características y necesidades
del clúster 2, se evidencio que el PITPPA, tiene mayor intervención en estas organizaciones
con capacitaciones y asistencias técnicas. Estas organizaciones requieren de un programa de
control y fijación de precios a sus productos, comercialización directa con el consumidor,
industrialización de la producción y seguimiento. Además, manifestaron que el proyecto de
agroseguro debe ampliar su cobertura a cultivos de ciclo corto y frutales, ya que este programa
fue implementado para “asegurar sus producciones ante eventos climáticos, biológicos y daños
físicos”; y actualmente solo se asegura actividades agropecuarias altamente rentables (maíz,
cereales, frejol, haba, papa, quinua, cacao, café y ganado bovino).
Los programas de mayor intervención en el clúster 3 son: ganadería sostenible, PITPPA e
irrigación parcelaria, concentrado sus actividades en la producción pecuaria, capacitaciones y
asistencias técnicas en la producción agrícola y pecuaria, así mismo se ha implementado
proyectos de irrigación parcelaria para el mejoramiento y manejo eficiente del agua de riego.
Por lo tanto, se debe implementar programas de valor agregado para la innovación y
transformación de la materia prima en productos elaborados, con capacidad para la entrega a
los medios de comercialización y entrega directa al consumidor
4. CONCLUSIONES
En el presente estudio se determinaron tres tipos de organizaciones agropecuarias presentes
en la provincia de Pichincha. Al compararlas con las características de las poblaciones
objetivo contenidos en los programas públicos orientados al fortalecimiento del sector
agropecuario, se muestra que no toman en cuenta sus diferencias sustantivas relacionadas a
Revista Recursos Naturales Producción y Sostenibilidad
Artículo científico: El Diseño y la Efectividad de la Política Pública: Los programas agropecuarios y las
poblaciones objetivo en Pichincha, Ecuador
Publicación Semestral. Vol. 2, No. 1, enero-junio 2023, Ecuador (p. 28-47)
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sus capacidades organizativas y productivas. Esta deficiencia está relacionada con una
percepción de la baja efectividad de los programas para resolver los problemas
agroproductivos.
Por otro lado, son necesarios programas de legalización de predios agrícolas, acceso a créditos
con bajo interés para el equipamiento, abaratamiento de maquinaria agrícola y dotación de
infraestructura, necesaria para el cumplimiento de sus actividades. Finalmente, existe la
necesidad de implementar programas de valor agregado para la innovación y transformación
de la materia prima en productos elaborados, con capacidad para la entrega a los medios de
comercialización y entrega directa al consumidor.
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Revista Recursos Naturales Producción y Sostenibilidad
Artículo científico: El Diseño y la Efectividad de la Política Pública: Los programas agropecuarios y las
poblaciones objetivo en Pichincha, Ecuador
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ANEXOS
Anexo 1. Encuesta aplicada a las organizaciones en la presente investigación.
Lema L., Cisneros P.
47
Anexo 2. Variables e indicadores de medición
Objetivo General
Objetivos Específicos
Categoría
Variable
Indicador
Escala de medición
Método de
recolección
de datos
Fuente de
información
Elaborar una tipología de
las organizaciones
agropecuarias y sus
principales necesidades
frente a los programas y
servicios ofertados por el
Ministerio de Agricultura y
Ganadería en la provincia
de Pichincha.
Elaborar una tipología social
de las organizaciones
agropecuarias de la provincia
de Pichincha, para determinar
sus características y
necesidades.
Gestión organizativa
Fortalecimiento
organizacional
Proponer alternativas prospectivas.
Manejar métodos y técnicas de gestión de la
organización.
Capacidad de comunicación.
Legitimidad
Ordinal, escala de Likert 1-
5
Encuestas
Dirigentes de las
organizaciones
agropecuarias de
Pichincha.
Cohesión interna
Pertenencia
Mecanismos de inclusión. Comportamiento y
valoraciones.
Ordinal, escala de Likert 1-
5
Eficiencia
organizacional
Eficiencia técnica.
Eficiencia asignativa.
Ordinal, escala de Likert
1-5
Participación de
los miembros
Participación en actividades organizativas.
Participación en actividades productivas.
Ordinal, escala de Likert
1-5
Recursos de
infraestructura
Tipos de infraestructura
Nominal (check list)
Gestión productiva
(agrícola, pecuario y
agropecuario)
Propiedad de la
tierra
Medio de producción
Nominal (check list)
Tipos de cultivos
Actividad productiva
Nominal (check list)
Sistema de crianza
Actividad pecuaria
Nominal (check list)
Mano de obra
Medio de producción
Nominal (check list)
Analizar la compatibilidad de
las características de las
organizaciones agropecuarias,
frente a los programas que
ejecuta el Ministerio de
Agricultura y Ganadería.
Presencia
Institucional
Percepción de los
programas del MAG
Legalización de tierras rurales
Ordinal, escala de Likert 1-
5
Agro seguro
Reactivación del café y cacao
Ganadería Sostenible
Innovación tecnológica, participativa y
productividad agrícola
Semillas
Irrigación parcelaria tecnificada
Nota. Datos tomados de Lema (2021)